21世纪经济报道 记者李愿 北京报道
作为个人养老金制度最为关键，也是投资者最为关注的税收政策框架明确。
9月27日，新华社消息显示，国务院常务会议确定对政策支持、商业化运营的个人养老金予以税收优惠，满足多样化需求。
会议指出，发展政策支持、商业化运营的个人养老金，是对基本养老保险的补充，有利于更好满足群众多样化需求、提升保障水平。会议决定，对政策支持、商业化运营的个人养老金实行个人所得税优惠：对缴费者按每年12000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入的实际税负由7.5%降为3%。政策实施追溯到今年1月1日。
从上述信息可以看到关于个人养老金税收政策的三大信号：
一是，个人养老金制度税收模式为EET模式，即在个人养老金金融产品购买阶段、资金运用阶段免税，在领取阶段征税；同时还可以抵扣个人所得税，上限暂定为1.2万元。
二是，EET模式在个税递延养老保险试点中就有应用，为避免试点效果不及预期，会议决定将领取收入的实际税负由7.5%降为3%，这将吸引更多投资者购买个人养老金金融产品。
三是，政策实施追溯到今年1月1日，这意味个人养老金制度实施细则以及各项配套细则有望加速落地，大概率也会在年底前出台试点。
“领取收入的实际税负下调，将对个人养老金制度的快速推广起到更加积极的作用。”一位业内人士表示。
为何暂定1.2万元抵扣上限？
早在今年4月发布的《关于推动个人养老金发展的意见》（下称《意见》）就明确，要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系。
此次国务院常务会议再次明确，要发展政策支持、商业化运营的个人养老金。
政策支持主要就是税收政策，《意见》显示，国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金，人社部、财政部对个人养老金发展进行宏观指导，根据职责对个人养老金的账户设置、缴费上限、待遇领取、税收优惠等制定具体政策并进行运行监管，定期向社会披露相关信息。
“国家通过税收政策支持建立个人养老金制度，与其他市场化运营的个人商业养老金融业务互相补充、相互促进。因此，个人参加个人养老金制度最直接的好处，就是可以享受国家税收优惠政策。”人社部养老保险司司长聂明隽曾在国新办发布会上表示，税收优惠政策的享受、领取时个人养老金的转出，都是以个人账户为基础的。不仅方便参保人及时查询，也能够体现“记录一生、保障一生、服务一生”。
一位中国财政科学研究院专家认为，EET模式有利于降低高收入群体的个税税负，对于高收入群体有较好的激励作用，也是国际主流的税收激励模式，但对低收入群体的激励作用有限，且个税起征点提高和专项附加扣除实施会导致个税纳税人规模减小。
不过，会议同时明确了每年1.2万元税前抵扣上限。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文就曾指出，缴纳个人所得税的人群收入条件等一般较好，每年缴纳1.2万元的个人养老金对这个群体似乎吸引力不是太大；而大多数中低收入群体对养老金较为在乎，但他们却很可能不是纳税人，因此个税延迟的政策对这个群体而言是“无感”的。
清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究负责人朱俊生也认为，1.2万元抵扣额度相对有限，未来可以考虑适时提高享受税惠的缴费额度，适当提高个人养老金的税前抵扣标准，同时要建立抵扣额度与社会平均工资增长指数挂钩的动态调整机制。
事实上，《意见》对这些问题也有所考虑。《意见》规定，人社部、财政部可根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整缴费上限。
“当前税优水平实际上是较低的，但在共同富裕的大背景下，有关部门需要考虑到舆论情绪——如果参与人数很少，提高税优水平或被抨击为制造‘富人俱乐部’。”郑秉文表示。
聂明隽曾解释称，1.2万元的上限主要是基于三点考虑：一是从保持适度补充养老水平来考虑。个人养老金的功能是补充养老的作用，补充的水平一方面要结合第一、第二支柱的水平综合考虑，保持三个支柱合理的总养老金水平，另一方面要避免养老金水平差距过大，保持合理的收入分配关系。二是借鉴前期税收递延型商业养老保险试点做法，结合试点情况，个人养老金采取了固定额度的办法，比较简便，年度总额度上也保持了衔接。三是体现增量改革。起步阶段是1.2万元，随着经济社会发展，随着城乡居民可支配收入的增加，再适时逐步提高缴费上限，更好地满足人民群众对补充养老的需要。
实际税负为何降至3%？
事实上，个人养老金EET模式延用了个税递延养老保险的税收优惠方式。
2018年4月，财政部等五部门发布的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》明确，对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。
个人缴费税前扣除标准具体为：取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，其缴纳的保费准予在申报扣除当月计算应纳税所得额时予以限额据实扣除，扣除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低办法确定。
对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，其中25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税，税款计入“其他所得”项目。
可以计算，实际上个人税收递延型商业养老保险领取时实际税率为7.5%。
“个税递延养老保险产品面世后，整体的效果非常一般，其中一个主要问题就是税延制度设计不合理。”资深金融政策监管专家周毅钦认为，一是积累期的税收优惠额度低，二是领取期税率较高。
周毅钦表示，领取时实际缴纳税率为7.5%，相比于第一梯度3%的个人所得税税率，税收优惠政策反而使得税率升高到7.5%。而相对第二梯度，按最高限额1000元计，其中250元免税，每月暂免75元所得税，但按照第二梯度10%所得税率计算，现期每月应缴税款也仅为100元，优惠力度明显不足。
郑秉文认为，税负7.5%是参照税延养老保险的相关规定，降为3%是非常大的激励措施。国家出台多项税收优惠政策，目的是激励更多居民来参加个人养老金，对推进实施个人养老金制度是重大利好。
“税延养老保险试点中采取领取阶段7.5%的税率，大幅度减少了税收优惠政策的覆盖人群。数量众多的中低收入者当前税率低于税延养老金领取时的税率，如果参加税延养老保险，不仅不能享受到税收递延的节税效果，反而增加了税收负担。”朱俊生认为，大幅降低领取阶段的实际税率，鼓励中低收入的纳税群体参与，扩大个人养老金的覆盖面，可以更好地实现政策目标。
《意见》明确，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者（记者注：即不包括退休人员），可以参加个人养老金制度。
人社部发布的《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2021年，参加城镇职工基本养老保险人数为48074万人（参保职工人数为34917万），参加城乡居民基本养老保险人数为54797万人（实际领取待遇人数为16213万人）。
政策实施追溯到今年1月1日
此次国务院常务会议亮点之一是“政策实施追溯到今年1月1日”。当前个人养老金制度实施细则以及配套细则未完全发布，这意味着年底前出台概率大大增加。
不过《意见》也明确，个人养老金制度结合实际分步实施，选择部分城市先试行1年，再逐步推开。目前，仅成都市公开宣传已经成为试点城市之一。
“会同相关部门制定配套政策，确定个人养老金制度试行城市。”7月22日，人社部在二季度新闻发布会上谈及下一步工作安排时披露。
7月21日，银保监会新闻发言人、法规部主任綦相在上半年银行业保险业运行发展情况新闻发布会上也透露，银保监会积极会同人社部、财政部研究制定个人养老金制度的实施细则和配套制度，力争推进个人养老金制度早日实施。“目前，相关配套政策已经在一定范围内征求意见，不久的将来即将出台。出台的具体时间，还要视个人养老金制度的整体工作进度来确定。”
此次国务院常务会议再次明确，个人养老金金融产品为商业化运营，即符合条件的机构发行的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等产品，同时符合运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值等特征。
需要注意的是，《意见》明确，参加人可以用缴纳的个人养老金在符合规定的金融机构或者其依法合规委托的销售渠道购买金融产品，并承担相应的风险。
购买个人养老金金融产品必须要开立或指定个人养老金账户，个人养老金资金账户可以由参加人在符合规定的商业银行指定或者开立，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。
作为个人养老金资金账户的最大受益者银行方面，21世纪经济报道记者注意到，近期包括招商银行、兴业银行、中信银行等多家银行推出初级“个人养老金”功能，也有个别国有大行开启了小范围内测。
“实践方面，已有多家商业银行陆续参与了人社部组织的个人养老金信息管理服务平台系统对接测试，也积极研究部署和启动个人养老金账户管理制度建设、系统建设等相关工作，为贯彻执行个人养老金配套制度做好了准备。”4月29日，中国银行业协会秘书长刘峰曾透露。
在业内人士看来，个人养老金账户制下，如何吸引客户指定或者开立唯一的个人养老金资金账户，商业银行新一轮“大战”即将开打。
（作者：李愿 编辑：曾芳）
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